Van perspectiefnota naar begroting

In onze stad zijn veel inwoners en ondernemers bezig om Zwolle  tot een stad te maken waar je graag woont en werkt. Nu en in de toekomst. Met deze inspanningen investeren we in het versterken van de kracht van Zwolle. We zien dat onze stad in deze onzekere tijden verder is gegroeid. Ook in 2016 worden we uitgedaagd door ontwikkelingen die onze volle inzet vragen. Hoe kunnen we constructief meedenken in het vluchtelingenvraagstuk, hoe geven we een vervolg aan de transformatie van het sociaal domein.
Zwolle is voor onze inwoners en onze ondernemers, maar ook voor de regio en het land als geheel een waardevolle partner. Om die positie ook in de toekomst te houden en waar mogelijk uit te bouwen is het nodig om zorgvuldig om te blijven gaan met de kansen die we zien, krijgen en creëren. De staat van de stad anno 2015 sterkt ons in de overtuiging dat de lijn van behoedzaam, gedragen en zelfbewust (financieel) beleid een duurzame is. Kortom: we  proberen door goed samen te werken en zuinig om te springen met onze middelen, zoveel mogelijk belangrijke zaken voor elkaar te krijgen.

Die lijn zetten we met deze begroting voort. In het voorjaar heeft u besloten tot een maatregelenpakket van  € 11 mln.  Daarnaast zien we in de septembercirculaire van het rijk een lichte groei van de rijksuitkering voor Zwolle. In combinatie leidt dit tot een redelijk stabiele financiële basis.  Het vraagt wel dat we de voorgenomen maatregelen volgens planning uitvoeren. In deze begroting vindt u een uitwerking van de plannen voor de bezuinigingen in de sportsector . Wij zijn onder de indruk van de creatieve en vernieuwende ideeën die de sportorganisaties aandragen. Die vinden we ook in het sociaal domein, op het terrein van cultuurhistorie en beheer openbare ruimte. Dat sterkt ons in de overtuiging dat de kracht van Zwolle zichtbaar wordt in de uitvoering.

We blijven behoedzaam manoeuvreren, rekening houdend met reële risico’s  in het rijksbeleid, zoals het nieuwe Besluit Begroting en Verantwoording en de risico’s bij de verdeling van de rijksmiddelen zoals de bijstandsbudgetten, beschermd wonen, jeugdwet. Deze risico’s moeten we kunnen opvangen binnen de beschikbare middelen. In de afgelopen periode hebben we ingeteerd op de weerstandsreserves die gericht zijn op risico’s in het vastgestelde beleid. De weerstandsreserves brengen we met deze begroting weer naar het verplichte niveau. Het negatief NIEGG resultaten hebben we structureel verwerkt in de begroting

De gemeente is sinds begin dit jaar verantwoordelijk voor de zorgvragen en –vraagstukken binnen het sociaal domein. De eerste aanzetten van onze inzet op een innovatieve, maatwerkgerichte en betaalbare zorg krijgen vorm. De sociale wijkteams hebben daarin een cruciale rol. Het is nog te vroeg om met stelligheid conclusies te trekken, maar de eerste aanwijzingen dat we in de uitvoering op de goede weg zijn zien we; preventieve inzet in de frontlijn loont. We willen de bekostiging van de sociale wijkteams in 2016 en 2017 op hetzelfde niveau houden als in 2015. Dat kan gerealiseerd worden binnen de grenzen van het totaal beschikbare budget sociaal domein. Dit geeft tevens de ruimte om de nodige ervaringen op te doen met de sociale wijkteams qua noodzakelijke omvang, gewenste effectiviteit en doelmatigheid. In 2016 zal met het oog hierop naast monitoring ook met andere gemeenten vergeleken worden.

Binnen het fysieke domein worden de fundamenten zichtbaar van een nieuwe manier van werken en kijken. Het gaat dan om de inzet op gezamenlijk optrekken, met oog voor alle belangen die spelen en met het streven naar betaalbare oplossingen   We bereiden een Zwolse omgevingsvisie voor die gebaseerd op de eisen van de nieuwe Omgevingswet. Dat vraagt meer van ons dan een aanpassing van het huidige beleid. Daarom doen we met deze begroting een voorstel om het budget Ruimtelijke Plannen te verhogen.  
Nu het project Ceintuurbaan afgerond kan worden, vinden wij dat we de gelegenheid moeten gebruiken om de oprit A28 aan te pakken. Zo zijn we een probleem in de stedelijke infrastructuur in de naaste toekomst voor.

Dankzij innovatief beheer van onze ondergrond, waarbij we “just in time’ riolen vervangen behoren we tot de gemeenten met de laagste rioleringsheffing. Veranderingen in het klimaat hebben een direct effect op de hoeveelheid water die onze riolen te verwerken krijgen. Om ook in de toekomst te beschikken over een kwalitatief goed rioolstelsel  is het nodig de rioolheffing te verhogen.

In Zwolle hebben we de ‘magere jaren’ gebruikt om vanuit onze kracht de basis te versterken. Onze inwoners en ondernemers hebben elkaar en de gemeente veel meer dan daarvoor leren kennen als partners die vanuit eigen verantwoordelijkheid en expertise zaken mogelijk maken en zorgen wegnemen. Door iedereen wordt naar vermogen geïnvesteerd in de stad. En dat is ook nodig, om Zwolle de stad te laten zijn die we elkaar gunnen. De komende jaren houdt die inzet ook haar weerslag in de begroting van de gemeente. Nu we zien dat Zwolle zowel wat betreft sociaal als fysiek een stevig netwerk heeft gerealiseerd, moeten we rekenschap geven aan de kosten die noodzakelijk zijn bij de realisatie. En moeten we doorgaan met het onderhouden en intensiveren van onze relatienetwerken Dat hebben we eerder ook zo met elkaar afgesproken. Juist in deze dynamische tijden wordt van ons niet louter een visie gevraagd maar moeten we ook zorgdragen voor het praktisch mogelijk maken van alle uitgezette lijnen. De gedegen en tegelijkertijd innovatieve wijze waarop Zwolle daarbij de afgelopen jaren steeds meer een landelijk voorbeeld is geworden, wijst erop dat we gezamenlijk bouwen aan een stad en een regio waar welzijn en welvaart elkaar krachtig versterken. Vanuit dat toekomstperspectief leggen we u graag deze begroting voor 2016 voor.

Financieel perspectief  

Het algemeen beeld is dat de structurele begroting op orde is. Mede door hogere gemeentefondsuitkeringen (uitkomsten septembercirculaire) ontstaat er ruimte om financieel technische budgetproblemen op te lossen. In deze begroting stellen wij u voor de NIEGG exploitatie structureel in de begroting te verwerken.
De incidentele bestedingsruimte is echter beperkt en de weerstandsreserves liggen beneden het afgesproken minimumniveau of dreigen daar onder te vallen. Door het structureel in de begroting verwerken van de NIEGG exploitatie kan de reserve NIEGG vervallen en ontstaat ruimte om de weerstandsreserves op peil te brengen en een geringe incidentele bestedingsruimte te creëren. Hierdoor ontstaat een beter evenwicht tussen het structureel en incidenteel kader.

Structureel  financieel perspectief

Door positieve ontwikkelingen vanuit het gemeentefonds en de rente is het resultaat  ten opzichte van de PPN verder verbeterd. Voor 2016 verwachten wij een voordelig begrotingsresultaat van € 4,3 mln. oplopend naar € 5,3 mln. in 2019.  (Deze ruimte is exclusief de mogelijke ruimte via de buffer sociaal domein.)
Door het structureel verwerken van het nadelig NIEGG resultaat daalt de structurele begrotingsruimte naar € 2,1 mln. in 2016 respectievelijk € 3,1 mln. in 2019. De resterende begrotingsruimte parkeren wij voor directe risico’s in verband met voorgenomen wijzigingen in het rijksbeleid. Er zijn twee grote risico's die een direct beslag op de resterende begrotingsruimte kunnen leggen, te weten een tekort op de bijstandsuitkeringen en de voorgenomen herziening van de BBV-richtlijnen voor de grondexploitaties.
Herziening van de BBV-richtlijnen voor de grondexploitatie per 1 januari 2016: via de aanpassing van de richtlijnen wordt beoogd de transparantie en eenduidigheid en daarmee de onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeenten te verbeteren. Tevens wordt voor de rentetoerekening aansluiting gezocht bij de fiscaal toegestane verrekening geldend voor de vennootschapsbelasting. Indien het voornemen wet wordt dan heeft dit een structureel nadelig effect op het renteresultaat van €1,3 mln., omdat alleen de werkelijk betaalde rente aan de grondexploitaties mag worden doorbelast. Het voorgenomen besluit is ter consultatie aan onder andere de VNG voorgelegd. Definitieve besluitvorming over de BBV-herziening wordt in de tweede helft van november verwacht. In de verplichte paragraaf grondbeleid gaan wij in op de overige gevolgen van de herziene richtlijnen.
In de voorliggende begroting zijn de bijstandsuitgaven en -inkomsten budgetneutraal verwerkt. Begin oktober is de voorlopige rijksbijdrage voor 2016 bekendgemaakt en  blijkt uit een eerste globale indicatie dat een nadeel van ca. € 2 mln. dreigt.Wat hiervan de oorzaken zijn gaan we nader analyseren. Het tekort vangen wij in eerste instantie op uit de beschikbare begrotingsruimte, met als achtervang het extra weerstandsvermogen in de risicoreserve sociaal domein.
Een ander directe risico betreft de invoering van de vennootschapsbelasting voor gemeenten.

Tabel 1

De bezuinigingsopgave van € 11 mln. is volledig in het structureel beeld verwerkt, waarvan in 2018 nog € 0,6 mln. nader in te vullen. In het komende voorjaar komen wij met een concrete invulling van deze resterende opgave, evenals een nadere uitwerking van de eerder vastgestelde bezuinigingsrichtingen.

De verschillen ten opzichte van de uitkomsten bij de PPN 2016-2019 zijn vooral het gevolg van de uitkomsten van de mei- en septembercirculaire en de diverse mutaties in de rente en afschrijvingslasten vanwege gewijzigde fasering investeringen en rentepercentages. De rentepercentages van de nieuw aan te trekken langlopende leningen ligt behoorlijk lager dan onze rekenrente van 3,5%. Wij vinden het verantwoord om de her te financieren leningen in de komende jaren tegen een lager percentage te ramen. Het rentevoordeel is € 0,5 mln. in 2016 oplopend naar € 0,9 mln. in 2018.

De uitkomsten van de septembercirculaire zijn in bijlage 4 nader toegelicht. De voordelige uitkomsten van € 1,45 mln. In 2016 oplopend naar € 2,7 mln. in 2019 zijn in het financieel perspectief verwerkt, inclusief een positieve bijstelling vanwege lagere prijsinflatie

Concrete risicoposten:
In de weerstandsparagraaf wordt ingegaan op diverse risico’s en berekening van het benodigd weerstandsvermogen. Echter er zijn enkele reële risico’s die een direct beslag op de beschikbare begrotingsruimte kunnen leggen. De gevolgen van de herziening van de BBV-richtlijnen voor de grondexploitaties en de bijstandsuitkeringen hebben wij hiervoor al toegelicht.
Ingaande 2016 krijgen de gemeenten te maken met de invoering van de vennootschapsbelasting. De vertaling naar concrete uitvoering is landelijk nog in discussie, waardoor thans nog geen zicht bestaat op de budgettaire gevolgen. Zodra meer duiding komt over bovengenoemde risico’s zullen wij u daar nader over informeren.

Incidenteel financieel perspectief

De incidentele vrije bestedingsruimte is beperkt. Reservemiddelen waarop geen bestemming meer lag zijn afgeroomd en in 2015 in het berapresultaat verwerkt.
Door het structureel in de begroting verwerken van het nadelig NIEGG resultaat kan de reserve ‘toekomstig bouwrijp maken gronden’ vervallen. Deze reserve had als functie om het nadelig exploitatieresultaat op de NIEGG voor de eerste vier jaar op te vangen. Door het direct in de begroting verwerken van het exploitatieresultaat vervalt deze functie en kan de reserve worden opgeheven, vrijval € 8.350.000.
De vrijkomende middelen zetten wij, in lijn met het versterken van de financiële positie van de gemeente,  in eerste instantie in om het weerstandsvermogen op peil te brengen, vervolgens stellen wij middelen beschikbaar voor ruimtelijke initiatieven, participatieraad en bewegingsonderwijs en voegen wij € 0,5 mln. toe aan de reserve incidentele bestedingen om eventueel in de loop van 2016 noodzakelijke/gewenste bestedingen – in overleg met de raad - te kunnen doen.
Het stadsontwikkelfonds beschikt nog over een vrije bestedingsruimte van € 2,7 mln., waarvoor specifieke bestedingscriteria gelden.

Tabel 2

Het budget voor de ruimtelijke initiatieven is nodig om naast de voorbereiding op de Omgevingswet ruimte te hebben om andere initiatieven te begeleiden. Het gevolg van de Omgevingswet is dat er nu een omgevingsvisie moet worden opgesteld in plaats van een structuurvisie. De Omgevingsvisie heeft een bredere impact. Begin 2016 verwachten wij meer zicht te hebben op de overige gevolgen van de invoering van de Omgevingswet (2018). Eventuele budgettaire gevolgen nemen wij mee bij de behandeling van de Perspectiefnota.
Het werk voor de participatieraad vergt meer ondersteuning en inzet dan vooraf is ingeschat. Om de werkzaamheden van de raad adequaat uit te kunnen voeren stellen wij nu € 60.000 beschikbaar. Structurele inzet van middelen wegen wij bij de Perspectiefnota af.
Op de gebruikskostenvergoeding van 5 nieuwe gymzalen ontstaat een tekort van € 65.000. Dit tekort dekken wij uit de structurele vrijval van het budget huur onderwijsgebouwen. De totale vrijval is € 200.000, bij de Perspectiefnota komen wij met een voorstel om de resterende ruimte in te zetten voor verduurzaming van de onderwijsgebouwen.

In de reserve incidentele bestedingen zijn geen vrije middelen meer beschikbaar. Om te voorkomen dat er bij noodzakelijk geachte bestedingen – in de loop van 2016 – een beroep op de weerstandsreserves wordt gedaan voegen wij € 0,75 mln. toe aan deze reserve.

Versterken financiële positie c.q. weerstandsvermogen

In de Perspectiefnota 2016-2019 hebben wij aangegeven bij de begroting 2016 met een nadere invulling te komen hoe financiële meevallers ingezet kunnen worden voor het versterken van de financiële positie van de gemeente en voor investeringen in de stad.
Doordat de begroting continu in beweging is met mee- en tegenvallers en wij beperkte incidentele bestedingsruimte hebben  streven wij naar een structureel voordelig begrotingsresultaat. Hierdoor creëren wij ruimte om ons weerstandsvermogen op peil te houden of extra aan te vullen en ontstaat ruimte voor investeringen.
Aanwending van voordelige resultaten wegen wij af door op de eerste plaats de weerstandsreserves op peil te brengen en vervolgens via integrale afweging beoordelen of een extra weerstandsreservering nodig is of dat de middelen ingezet worden voor knelpunten/investeringen/bestemmingsreserves.

Het weerstandsvermogen  van de gemeente omvat de volgende reserves:

• Algemene concernreserve (algemeen)
• Algemene concernreserve (vastgoed)
• Risicoreserve sociaal domein.

Onderstaand geven wij per reserve de actuele stand, het minimaal benodigde bedrag op basis van actuele risico-inventarisatie en conform de afspraken uit de nota weerstandsvermogen.

Op basis van de tussentijdse analyse van de MPV worden op basis van bestaande uitgangspunten en exclusief de NIEGG exploitatie geen grote afwijkingen verwacht..
Wel zijn er risico’s met betrekking tot mogelijke overcapaciteit aan voorzieningen in de  grondexploitatie Stadshagen. Ook de woningdifferentiatie en grondprijsbeleid zijn reële risico’s
Naar bovengenoemde risico’s lopen thans onderzoeken waarvan eind dit jaar de uitkomsten worden verwacht. Vooruitlopend op deze onderzoeken voegen wij thans € 6,15 mln.  vanuit de vrijval van de reserve toekomstig bouwrijp maken gronden toe aan de algemene concernreserve als weerstandsvermogen voor vastgoed. Begin volgend jaar met de uitkomsten van het onderzoek, de nota van uitgangspunten voor de komende MPV en de gevolgen van de herziening van de BBV-richtlijnen zullen wij met voorstellen komen over de dan gewenste hoogte van de weerstandsreserve voor vastgoed.

Vanwege het nog niet beschikken over adequate uitvoeringsinformatie over de volle breedte van het sociaal domein voor het jaar 2015 en 2016 is bij de PPN behandeling besloten de risicoreserve te verhogen tot € 8,5 mln. Op basis van actuele risico-inventarisatie is een minimum reserve nodig van € 5 mln. Echter er zijn enkele reële risico’s die wellicht in de jaarrekening tot een beroep op de reserve leiden. Daarbij valt te denken aan: budgetoverschrijdingen bij de jeugd GGZ en jeugd LVB, risico’s op de eigen bijdrage regeling, versnelde herziening indicatie PGB beschermd wonen en risico’s in de uitvoeringsorganisatie.
In afwachting van de eerste jaarrekening van het sociaal domein houden wij het surplus in de reserve. Het surplus zetten wij zo nodig in 2016 (deels) ook in voor het opvangen het tekort op de bijstandsuitkeringen.

Financieel-technische parameters/ uitgangspunten 2016-2019

In tabel 3 zijn de in meerjarenraming verwerkte financieel-technische parameters/ uitgangspunten opgenomen.

Tabel 3

1) Inclusief doorwerking cao verplichtingen 2015 0,25%
2) In de september circulaire is aangegeven dat de pBBP voor 2016 uitkomt op 1,0% . in de begroting is rekening gehouden met 0,8%. De verrekening nemen we mee ingaande 2017. Deze aanpassing werkt ook door op de gemeentelijke tarieven.

De negatieve index voor subsidiecontracten en gemeentelijke tarieven is het gevolg van een na-ijleffect op de loonkosten in de jaren 2013 t/m 2015. Op basis van de vorig jaar afgesloten cao voor gemeenteambtenaren voor de periode 2013 t/m 2015 en de met ingang van 2015 lagere werkgeverslasten (m.n. pensioenpremies) vindt op nacalculatiebasis een correctie plaats over de in de jaren 2013 t/m 2015 te hoog bepaalde subsidie-index en gemeentelijke tarieven. Deze correctie verrekenen wij met ingang van het jaar 2016.